四、政府工作分析的要素间关系

政府工作的过程和动力并不是孤立的，而是可以放入“体制—流程—技术—机制”所构成的框架中加以分析。事实上，这四个方面的有机统合和不断完善，实现了从“输入点”到“输出点”的有效转化。

1.“体制—流程—技术—机制”相互啮合，体现了公共管理过程形象与抽象的统一。“体制—流程—技术”是具体的、看得见的政府过程“器件”，是从公共管理的执行层面对政府工作进行的形象描述，它们通常描述“做什么、怎样做”问题。具体而言，体制表现为文本规范和组织架构，通常描述的是应该怎么做、必须怎么做的问题，呈现“静态的政府过程”；流程表现为操作步骤和岗位职责，通常描述的是实际怎么做、具体怎么做的问题，呈现“动态的政府过程”；技术表现为系统平台和操作软件，通常描述的是规定性和控制性的问题，呈现“规范的政府过程”。体制、流程和技术的相互配合，促进了管理绩效的提升。体制执行和流程再造的动力都需要运用合适的技术，以实现有效的监控。然而，体制、流程和技术无论多么健全、精细，总需要启动和运转的外力，而这种外力便是“机制”。机制分析将不同的现象统一到某一通则之下，即既可以隐藏于行政工作的系统背后，又可以渗透于行政工作本身。进而，“机制”嵌入体制、流程、技术之中，是体制得到建构、流程得以实现、技术得以维系的动力和约束。

2.“体制—流程—技术—机制”相互依存，体现了公共管理过程从宏观到微观的跟进。体制从文本与结构层面体现了政府运作，规定了公共管理的制度规范和组织载体，反映并规范了权力的运作体系，是一种“原则性”的安排，即体制是从宏观到中观的制度规范。这种原则性的制度规范，可能形成“制度葡萄架”。要摆脱体制的“制度葡萄架”，使制度有效运转，体制还依赖于更具操作性的、更微观的流程和技术，同时，体制影响着微观的流程设计和技术安排。流程规定了公共事务管理的具体步骤和过程，是一种“程序性”的安排，能够为体制结构提供内部性支持。技术规定了管理过程所采用的具体方法与软件系统，是一种“控制性”的安排，能够为体制结构与流程设置提供外部性支持。流程可以固化到信息技术系统，从而对政府工作形成有力的监督。如可以将行政事项的处理规定在一定的时空内，实现时空监督；也可以将行政过程的各环节留下永久的且不可更改的访问记录和清晰完整的文字与影像资料，实现痕迹监督。然而，公共管理过程是超载体制和结构的，从公共管理流程和技术追踪的背后，可以发现隐藏在现象背后的“机制”，体现实践过程的逻辑。“机制性解释的吸引力在于微观层次的关系可能比宏观层次的关系更接近于经验。”[12]在经验的层次上，机制进一步体现为在各种治理资源内部和治理资源之间通过适当的“策略”进行协调和合作。

3.“体制—流程—技术—机制”相互补充，体现了公共管理理论与实践的比较。“一个健全的社会或政治理论必须是经验的、诠释的及批判的，三者保持互相辩证的关系，才能将所要说明的对象解释清楚(伯恩斯坦，Bernstein)。”[13]政府工作分析不仅要对体制、流程、技术和机制的现实进行描述和理解，而且要从中发现存在的问题、原因及改进的对策，或者从中透视政府行为的逻辑，进而更好地理解政府行为及过程。首先，体制与流程相互补充。体制不可能“无微不至”，其对社会主体的影响必须借助于其他更为具体的过程才能实现。“在‘重权力归属’的行政运行逻辑下，权力运行过程的具体化和细节性安排往往容易被忽视。这使得虽然有时候结构性的安排已经做到位，但由于背后的流程和具体规范并未明确，导致很多社会建设成果达不到预期效果。”[14]如果体制不顺，则可能导致组织机构设置不合理、权责关系不统一，由此规定的流程设计可能在“多头领导”与“无人领导”之间摆动，导致流程运行的不畅。“要通过分析过程去发现体制问题，并以过程的特殊性来解读体制的特殊性，最终寻求体制创新基础上的过程优化。”[15]其次，流程与技术相互补充。“平台政府的要求是，政府不是简单地使用PC技术，而是要实实在在地改变自己的工作流程。”[16]一方面，技术不仅可以有力地规范业务运作流程，而且技术创新还有助于流程再造。另一方面，流程可以提高技术的易理解性，扩展系统的使用边界。业务协作流程将覆盖到各级行政机构，消除层级鸿沟与部门壁垒，促进技术的不断规范与升级。最后，机制与体制相互补充。细化的机制不仅能够使体制结构井然有序，而且能够促进体制制度的有效运转。同时，细化的工作机制也依赖于体制的制度安排，具体的制度安排亦体现了细化的机制与策略。

文章来源：《电工技术学报》 网址: http://www.dgjszzs.cn/qikandaodu/2021/0728/809.html