政府工作分析是行政学中层研究的一种途径。自默顿提出中层理论以来，社会科学领域便掀起了介于宏观与微观之间的中间层次的研究浪潮。行政学中层研究“要重视对中国现实问题的研究……要更加重视实证研究，尤其是重视对材料的诠释分析”[1]。政府工作分析就符合这样的要求。首先，政府工作分析是行政学中层研究的一大内容。行政学中层研究需要加强研究专业行政管理、组织管理与决策、人事行政与社会保障等方面的问题。政府工作分析既要涉及专业行政管理的内容，又要从组织管理的视角认识政府工作的统一性。事实上，政府工作分析即涉及组织管理和专业行政这样一些中观层面的问题，而某一类政府工作则属于专业行政的范畴。其次，政府工作分析涉及行政学中层研究中主体间的关系，体现了治理理念。治理是20世纪伟大的社会发明，其体现了政府之间、政府与社会之间的协同，“标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程”[2]。当一项政府工作涉及多个部门时，便需要组织间的协同治理。这种协同治理，可能是政府层级间的协同治理，也可能是部门间的协同治理，更可能是政府与社会间的协同治理。最后，政府工作分析体现着行政学中层研究的作用。行政学中层研究，既要体现抽象理论和完美理想的实践与现实，又要使实践与现实有理论的指导且贴近理想的运行状态。行政管理离不开履行其职能的行政组织，而组织设计则又离不开纵向的层级化和横向的职能化。纵向的层级化体现了行政管理范围及权限的大小，横向的职能化根据业务的相似性设立职能部门。政府各职能部门是负责政府某一方面工作或事务的机构，其工作的总和构成了政府工作。而对各职能部门的工作进行了解，则有利于对我国公共行政的现实予以清醒的认识和详细的描述，即通过对公共行政现实的描述，透视政府工作存在的问题，进而找出解决的对策。同时，政府工作分析能够深入解析政府各工作部门间的关系，以及各部门对某一公共事务的实现所拥有的权力与责任，进而对政府治理实现有意义的知识积累和理论认识的提升。

三、分析框架：政府工作分析的要素

行政学中层研究应关注“政府工作”这一实践命题。哈贝马斯认为，“人类的社会文化发展模式，从一开始就是由两个因素决定的：一个因素是(人类)对(自身)生存的外部条件的日益增长的技术的支配权；另一个因素是制度框架对目的理性活动扩大了的系统的不同程度的被动适应。”[3]孙立平“将实践状态社会现象的研究概括为四个环节，即过程、技术、机制和逻辑”[4]。在地方政府研究中，“结构—制度—行为”和“事件—过程”是两个比较常见的分析视角[5]。受此框架的启示，笔者认为，政府工作分析法力求从“体制—流程—技术—机制”四个维度展现整个行政过程，为行政学中层研究提供了一个分析框架。

1.体制分析。制度主义分析法和结构功能主义分析法对行政学具有很强的影响力。旧制度主义以组织为分析单位，以制度独立运作为基本假设，通过分析组织内部正式的运作程序与规则，进而找出一个好的制度；新制度主义以规则为分析单位，以制度间相互依存为基本假设，关注正式和非正式规则对政策及其他政治选择的影响，把制度同政治行为整合起来。结构功能主义认为特定功能的发挥需要有特定的有机的结构安排，此方法用于政治学时，主要研究政治系统履行的功能及实行功能的结构。当制度分析法运用于行政学分析时，体制制度则是一个很重要的方面。改革开放以来，我国提出了依法行政的基本理念，并不断完善各项制度，之后又提出了建立法治政府和责任政府的治理目标，从而使公共行政的体制环境不断完善。

体制(System)是规定各部门或主体之间权责分配关系的制度。由于正式权力总是同一定的组织机构、岗位与职务相联系，因而体制不仅规定了不同的管理机构，而且还规定了不同机构的权责和机构之间的隶属关系。体制分析本身体现着一种组织安排与组织架构，特定的组织结构影响组织职能的发挥和组织效能的提升。我国宏观的公共管理体制表现为党的领导与民主协商的政党体制、人民代表大会与“一府两院”的国家体制；中观的公共管理体制体现为对具体公共事务的治理，即不同层级和不同行政区划的府际关系、政府内部各部门之间的部门关系、政府与社会的协同关系。基于官僚组织直线关系与职能关系的交叉、行政权力与责任的统一，体制分析对政府行为进行了规范式的约束和结构性的划分。体制分析可以规范组织的隶属关系，推进节约型政府建设；可以不断推进政府权力清单制度，推进法治型政府建设；还可以强化政府问责体制，推进责任型政府建设。

文章来源：《电工技术学报》 网址: http://www.dgjszzs.cn/qikandaodu/2021/0728/809.html